政府投資項目是指各級政府以資金、土地、政策等形式全部或部分投入固定資產(chǎn)投資項目。在市場經(jīng)濟條件下，政府應逐步退出一般性競爭領域，因此，本文所說的政府投資項目，主要是指政府投入的基礎性和公益性項目。

　　政府投資項目與民間投資項目一樣，也需要落實項目法人。目前，政府投資項目的管理形式概括起來主要有以下兩種：

　　1. 項目建設指揮部。指揮部是由政府某一或幾個相關部門組建臨時性行政機構，其功能是運用政府提供的各種資源，擔負項目建設、資金管理、工程管理等職責。項目建成驗收后，指揮部即將項目交付某一指定機構負責營運管理，同時它也就完成了歷史使命。指揮部在項目建設中，實際扮演著工程總承包商的作用。盡管國家早就明令要求嚴格執(zhí)行項目法人責任制，但各種形式的指揮部仍在發(fā)揮作用。

　　2. 項目建設和管理公司。在項目策劃時根據(jù)項目內容，指定相關政府部門利用已有或新建國有或國有控股公司承擔項目法人職責。這類法人既承擔項目建設管理職責。項目建設所需資源由政府根據(jù)項目需求投入，項目建成投入營運后，政府還得根據(jù)項目營運的需要投入運行費。

　　政府投資項目采用指定項目法人的作法已實施多年，取得許多成效。但現(xiàn)在看來，這種作法與現(xiàn)行的社會主義市場經(jīng)濟體制顯得格格不入，暴露出許多弊端。

　　第一，項目產(chǎn)權不易明晰，責權利關系不清。民間投資項目的投資者往往就是項目業(yè)主，其產(chǎn)權明晰，責權利關系清清楚楚。政府投資項目如果采用指定項目法人的方法則難以做到這一點。指揮部本來就是臨時性行政機構，不是法人，不能承擔法律和經(jīng)濟責任，也就不能真正地擔負起項目法人的職責。指定某個政府所有的公司作為項目法人，在法理上是可行的。但是，由于國有公司與政府之間的關系遠未理清，基礎性和公益性項目建成后政府又承擔著正常營運的責任，因此，在實踐中這種委托-代理關系很難法制化。這樣一來，建立項目法人制的原意即明晰項目的產(chǎn)權關系和責權利關系，往往就被指定項目法人的做法扭曲了，政府投資項目經(jīng)常成了誰都可以插手，誰都可以不負最終責任的項目。

　　第二，摒除競爭，保護落后。政府指定項目法人一般只有與政府職責分工相關的范圍內選擇，同時還受到公司所有制的限制，因此選擇范圍很小甚至沒有選擇余地，更談不上引入競爭機制。這樣選擇出來的項目法人往往不需或不能承擔項目經(jīng)濟和法律責任，僅扮演著政府或政府部門代言人的作用。項目實施的結果往往是政府承擔責任，項目法人享受好處。這種做法也是許多政府投資項目效益不高的原因所在。

　　第三，助長局部利益至上。按慣例，指定項目法人一般跳不出政府職能分工的思路。例如，交通項目由政府的交通主管部門負責實施，城市基礎設施項目由建設主管部門負責實施。因此，各部門在項目決策時，部門利益往往成為決策的重要依據(jù)，投資有效性和效益則放到第二位。只要對本部門有利的項目，就拼命去游說，去爭取，反之則消極對待，推諉拖延。這種做法助長了項目決策中的“局部利益至上”的傾向，影響政府投資項目決策的科學性。

　　第四，政府投資項目的封閉，不利于調動民間投資者的積極性。任何投資者都十分關心投資項目的風險預期。由于部分基礎性項目屬回報預期高、風險預期低的項目，對民間投資者有較大吸引力。但是，這類項目往往被政府壟斷，且通過指定項目法人來實施，致使許多民間投資者想進入而沒有渠道或沒有資格。這類投資項目的封閉，既使政府財政不堪重負，又使大量的民間資金無法進入，解決不了政府的苦衷。去年以來，盡管政府一再加大投資力度，但是民間投資卻一再萎縮。究其原因，除了宏觀經(jīng)濟方面的一些因素外，與部分投資領域封閉密切相關。

　　總之，政府投資項目采取指定業(yè)主作法，容易保護落后，不利于提高投資有效性和投資效益，不利于引導和鼓勵民間投資積極性。為克服政府投資項目指定業(yè)主而帶來的一系列弊端，政府投資項目應招標選定項目法人。

　　項目法人招標制可以借鑒目前國際上流行的BOT的思路和方法，將項目的可行性、風險、政府投資的具體內容等向社會發(fā)布，各種經(jīng)濟成份的投資者都可以參與競標。為鼓勵民間投資，政府應為中小投資者組合競標提供必要的條件。政府投資項目招標選定項目法人會帶來如下好處：

　　1. 通過競爭促使政府投資項目決策科學化、項目管理正規(guī)化，提高投資效益和質量。招標制本質是引入公開、公平和公正的競爭機制。實施招投標，招標和投標雙方就要承擔法律和經(jīng)濟責任，從而促使他們共同為提高項目投資效益和工程建設質量而努力。

　　2. 明確項目法人的責權利，使政府從“運動員”的位置轉移到裁判員的位置，有利于政企分開，避免政府陷入具體事物之中。

　　3. 促使政府投資項目與其它項目一樣，按程序管理和正規(guī)化管理。項目質量、工期、成本等指標由項目法人負責，招投標雙方嚴格按合同行事，項目須從政府和行業(yè)管理與監(jiān)督，就可避免不規(guī)范行為，保證項目質量。